根據河南日報新經(jīng)濟報道，今年以來(lái)，黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險，5 月上旬，財政部等六部門(mén)印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)50 號文），隨后，財政部又發(fā)布了《關(guān)于堅決制止地方以政府購買(mǎi)服務(wù)名義違法違規融資的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)87 號文）。這兩份文件分別以正面、負面清單的形式規定了地方政府融資的范圍，引發(fā)強烈反響。
近年來(lái)，河南省積極推動(dòng)政府投融資公司轉型發(fā)展，取得了一定成績(jì)；同時(shí)河南PPP 模式推廣運用在全國處于領(lǐng)先地位。為了解疑釋惑，規范政府融資，促進(jìn)平臺轉型和PPP 健康發(fā)展。6 月30 日，“規范政府舉債融資，促進(jìn)融資平臺轉型發(fā)展論壇”在鄭州舉行，論壇由中原豫資投資控股集團、中國現代集團有限公司共同主辦。來(lái)自平臺公司、金融機構和中介咨詢(xún)機構負責人以及相關(guān)政府部門(mén)的同500 多人參加了這一論壇。財政部和國家發(fā)改委PPP 雙庫專(zhuān)家對政策進(jìn)行了解讀。
集團轉型發(fā)展，助推新型城鎮化建設
主講人：秦建斌
中原豫資投資控股集團董事長(cháng)
中原豫資投資控股集團有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“豫資控股”）前身為河南省豫資城鄉投資發(fā)展有限公司，成立于2011年5月23日，是省政府為支持全省新型城鎮化建設，促進(jìn)城鄉一體化發(fā)展而成立的省級投融資公司，是省政府指定的唯一省級保障性安居工程統貸還平臺公司。
豫資控股創(chuàng )新轉型
近年來(lái)，豫資控股始終在創(chuàng )新轉型中發(fā)展，大致分為三個(gè)階段：第一個(gè)階段從2011年5月以來(lái)，主要以融資平臺業(yè)務(wù)為主；第二階段從2014年12月以來(lái)，以發(fā)起設立城鎮化基金為標志，形成公司投資版塊；第三階段從2015年12月以來(lái)，以提供PPP項目融資支持和公司信用等級提升為AAA為標志，大幅提升了公司資本市場(chǎng)的融資能力、盈利水平和市場(chǎng)形象。
豫資控股“一體兩翼”轉型就是從以融資為主轉型為投資和資產(chǎn)管理為主。概括來(lái)說(shuō)，豫資控股轉型思路的功能定位是，圍繞省委、省政府重大決策，承擔服務(wù)戰略功能與市場(chǎng)運作功能，發(fā)揮全省基礎設施項目的投資保障，戰略新興產(chǎn)業(yè)的培育引導和社會(huì )投資的引領(lǐng)撬動(dòng)作用，以探索實(shí)踐國有資本運營(yíng)公司為目標，逐步把豫資公司打造成為省級基礎設施綜合投資服務(wù)的主體，全省政府平臺公司轉型發(fā)展的引領(lǐng)者，財政和金融對接的主渠道和支持市縣投融資的主力軍?！耙惑w兩翼”的發(fā)展戰略將支撐豫資控股未來(lái)的可持續發(fā)展。
內部整合三大路徑
一是集團總部職能改革。建立以資本為紐帶，各級法人為主體，戰略決策集中、經(jīng)營(yíng)決策分權的運營(yíng)機制。確立“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的改革目標，進(jìn)一步強化企業(yè)集團總部職能改革。公司成立在完善法人治理結構的基礎上，設立專(zhuān)業(yè)委員會(huì )，將集團公司部門(mén)按照前、中、后臺設置，對子公司實(shí)施扁平化管理。豫資控股集團層面保持國有獨資地位，不再新增具體的項目投資。政策性業(yè)務(wù)原則上交由豫資一體化公司負責，市場(chǎng)化業(yè)務(wù)正在籌劃打造中原豫資金控、現代服務(wù)業(yè)基金、豫信樸和公司等3個(gè)平臺管理和運作。3個(gè)平臺各有側重，相互配合促進(jìn)相關(guān)項目落地。
二是公司業(yè)務(wù)整合。按照資產(chǎn)同質(zhì)、市場(chǎng)同類(lèi)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的原則，推進(jìn)實(shí)施內部業(yè)務(wù)板塊重組整合、布局和業(yè)務(wù)協(xié)同，對現有業(yè)務(wù)板塊進(jìn)行梳理，按照主營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要，組建專(zhuān)業(yè)化子公司，優(yōu)化內部資源配置，提高集中度，培育一批具有競爭力的優(yōu)勢板塊。其中，投資業(yè)務(wù)包括：棚戶(hù)區和保障房；融資租賃、資產(chǎn)證券化、基金管理等類(lèi)金融業(yè)務(wù)模式；新型城鎮化基金、一帶一路基金、PPP基金等多只成規模的基金運作；現代服務(wù)業(yè)基金運作，與投資機構、龍頭企業(yè)合作等產(chǎn)業(yè)項目引進(jìn)。
三是資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)施。截至2017年3月31日，豫資控股合并總資產(chǎn)達2257億元，凈資產(chǎn)659億元，擁有51家子公司；公司資產(chǎn)包括子公司股權、棚戶(hù)區和保障房項目資產(chǎn)、基金投資和部分股權投資資產(chǎn)，資產(chǎn)結構較為豐富，集團將協(xié)調功能性子公司和區域合作子公司聯(lián)動(dòng)，開(kāi)展資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)。
支持河南轉型發(fā)展
一是支持百城建設提質(zhì)工程。引導縣（市）政府貫徹落實(shí)省委、省政府決定，幫助縣（市）政府樹(shù)立正確的融資理念；指導和幫助謀劃符合投資機構、金融機構要求的城鎮化項目；支持打造縣級政府投融資公司，開(kāi)展PPP項目，增加公司的市場(chǎng)化融資能力和縣級政府未來(lái)的支付能力。二是支持重大產(chǎn)業(yè)引進(jìn)項目。發(fā)揮1000億元現代服務(wù)業(yè)基金的作用，主動(dòng)對接投資機構，積極推進(jìn)子基金和直投項目的落地，重點(diǎn)投向我省科技服務(wù)、信息服務(wù)、現代物流、現代金融等現代服務(wù)業(yè)和戰略新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。三是支持重點(diǎn)合作區域。按照省委、省政府支持“三區一群”建設的要求，發(fā)揮豫商汽車(chē)、河洛新業(yè)、富港投資、蘭考豫蘭、汝州建投等戰略合作區域子公司的作用，突出引資引智，合作共贏(yíng)，促進(jìn)地方發(fā)展。四是發(fā)揮城鎮化基金的效用。進(jìn)一步發(fā)揮3000億元城鎮化基金，1000億元一帶一路基金和PPP基金的作用，在目前通過(guò)基金已支持項目69個(gè)，母基金出資額105.4億元的基礎上，創(chuàng )新發(fā)展、規范運作、滾動(dòng)支持。將許昌市設立中國政企合作基金子基金“1+5”P(pán)PP投融資模式和蘭考縣投融資企業(yè)PPP股權合作方面的經(jīng)驗做法，形成可復制的模板，適時(shí)向全省推廣，推動(dòng)全省PPP項目落地，五是加大市場(chǎng)化融資力度。利用發(fā)行企業(yè)債、公司債、ABS、PPN搭建融資租賃投融資平臺等金融工具進(jìn)行多渠道融資，同時(shí)籌建金融控股公司投資市縣金控平臺，參股、入股牌照類(lèi)公司。
下一步，豫資控股將加快轉型發(fā)展步伐，努力把豫資控股打造成為全省“百城建設提質(zhì)工程”投融資的主力軍。發(fā)揮千億元規模的全省現代服務(wù)業(yè)基金的作用，支持現代服務(wù)業(yè)強省建設。逐步將豫資控股打造成為省級基礎設施綜合投資服務(wù)主體，不斷創(chuàng )新公司合作和引導基金控股模式，持續推動(dòng)全省PPP項目落地。
PPP模式中的政府付費不是政府購買(mǎi)服務(wù)
主講人：孫潔博士
財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家
中國財政科學(xué)院研究員
PPP推廣三年多來(lái)取得了很大成績(jì)，但PPP仍然處于探索階段，也存在著(zhù)這樣或那樣的一些問(wèn)題，最近部里連續出臺50號文件和87號文件，引起市場(chǎng)很大反響，同時(shí)也引發(fā)了一些困惑。其中有兩個(gè)問(wèn)題需要厘清概念。
第一，規范運作的PPP項目融資不是政府債務(wù)。PPP大規模推廣始自2014年財政部出臺的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法(征求意見(jiàn)稿)》，后被廣泛稱(chēng)為“43號文”。大家俗稱(chēng)“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)，修圍墻”。
這個(gè)前門(mén)是什么呢？43號文里明確指出，地方政府解決資金不足的問(wèn)題有三條途徑：第一發(fā)行一般債券，受一般預算的約束；第二發(fā)行專(zhuān)項債券，受專(zhuān)項預算的約束；第三是推行PPP模式。因此，自43號文之后，我國開(kāi)始鼓勵在多領(lǐng)域推廣運用PPP模式。但是，前門(mén)打開(kāi)了，后門(mén)堵死了，許多PPP項目一哄而上，導致亂象叢生，又產(chǎn)生潛在債務(wù)風(fēng)險。所以，出臺50號文件，旨在將圍墻修得更高、更牢固，使前門(mén)敞得更寬。規范的PPP運營(yíng)中，項目公司負責貸款融資，并且不能由政府擔保；政府僅負責監督項目的可使用性以及穩定的收益。如果項目運營(yíng)不穩定，政府可拒絕付費。從這一過(guò)程來(lái)看，PPP融資不能叫作政府債務(wù)。第二，PPP政府付費模式不是政府購買(mǎi)服務(wù)。87號文件明確規定不能變相以政府購買(mǎi)服務(wù)方式違規融資，很多地方政府PPP部門(mén)負責人由此感到困惑:PPP中的政府付費模式不能再使用了嗎？這是一個(gè)誤讀。按收費對象劃分，PPP回報社會(huì )資本方機制分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是使用者付費；一類(lèi)是政府付費。政府付費類(lèi)項目中還有一種是使用者付費不夠時(shí)，由政府支付或者補貼。PPP項目當中政府支付責任不能超過(guò)本地公共預算支出的10%，而政府購買(mǎi)服務(wù)并無(wú)10%的約束。另外，金融服務(wù)、銀行貸款更不是政府購買(mǎi)服務(wù)，不能混為一談。為何出現誤讀？一些地方將PPP模式中的政府付費機制習慣性表述為政府購買(mǎi)服務(wù)，這就混淆了政府購買(mǎi)服務(wù)的概念。政府購買(mǎi)公共服務(wù)是指政府通過(guò)公開(kāi)招標、定向委托、邀標等形式將原本由自身承擔的公共服務(wù)轉交給社會(huì )組織、企事業(yè)單位履行，以提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和財政資金的使用效率，改善社會(huì )治理結構，滿(mǎn)足公眾的多元化、個(gè)性化需求。舉例說(shuō)，在現實(shí)當中，建設保障房、廉租房可以通過(guò)政府購買(mǎi)服務(wù)的方式，也可以通過(guò)PPP模式。政府購買(mǎi)服務(wù)方式是，政府可以從社會(huì )上的開(kāi)發(fā)商或者個(gè)人手里購買(mǎi)房屋，然后提供給符合條件的低收入居民；房子建造的地址、形式則由企業(yè)自行決定。PPP模式的政府付費形式則是，政府選擇合伙人，合伙人按照政府要求建一批保障房，由建設者項目管理方來(lái)提供給符合條件的低收入人群。當然租金非常低，政府會(huì )作適當補貼，滿(mǎn)足社會(huì )資本方合理的回報，若干年之后，這些房屋就會(huì )無(wú)償交給政府。未來(lái)如何避免PPP模式違規融資？很簡(jiǎn)單，今后無(wú)論是真正的購買(mǎi)服務(wù)還是采用政府付費的PPP模式，只要規范操作就不會(huì )混淆，都不會(huì )導致以政府購買(mǎi)服務(wù)或PPP模式之名行政府融資之實(shí)，不會(huì )違規增加政府債務(wù)。
徹底割裂三種債務(wù)關(guān)系
主講人：丁伯康博士
財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家
中國城投網(wǎng)首席經(jīng)濟學(xué)家
50號文件和87號文件頒布以后，很多地方政府和平臺公司感到不知所措。究竟文件為何出臺？文件強調的重點(diǎn)又在哪里？首先，這兩個(gè)文件的出臺和之前的文件有著(zhù)強烈的政策延續性：規范政府舉債融資，徹底割裂三種債務(wù)關(guān)系。2010年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（簡(jiǎn)稱(chēng)國發(fā)〔2010〕19號），提出了對地方投融資平臺進(jìn)行清理、規范的要求，拉開(kāi)了融資平臺傾力整頓的大幕。
2014年8月份，《新預算法》頒布，對地方政府的債務(wù)管理作出明確規定。同年10月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)43號文），提出要建立“借、用、還”相統一的地方政府性債務(wù)管理機制；用兩種思路來(lái)解決政府舉債融資問(wèn)題。一是對于存量債務(wù)要進(jìn)行甄別和劃分，然后再進(jìn)行置換。二是新增債務(wù)分類(lèi)考慮：公益性債務(wù)通過(guò)發(fā)行地方政府債，經(jīng)營(yíng)性債務(wù)通過(guò)市場(chǎng)化的融資方式解決。對于一些準經(jīng)營(yíng)性的項目，可以通過(guò)發(fā)行專(zhuān)項債券或者PPP模式解決。同時(shí)提出劃清三條界限：中央政府與地方政府債務(wù)進(jìn)行切割，地方不為地方債務(wù)兜底；地方政府和融資平臺的債務(wù)要進(jìn)行切割，不能代政府再融資；要處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。然而，幾年來(lái)，政府融資平臺轉型受阻，政府舉債融資規范方面也出現了亟待解決的問(wèn)題，主要變現在四個(gè)方面。一是融資平臺增加，政府債務(wù)不減反增。二是政府平臺公司市場(chǎng)化轉型收效甚微。三是在加速推進(jìn)PPP模式應用的背景下，部分地方突破財政預算的底線(xiàn)和10%地方可支配財力的紅線(xiàn)，變相以PPP項目為名而行融資之實(shí)，可能增加更多政府債務(wù)。四是由于政府融資平臺并無(wú)明確市場(chǎng)化主體責任，一些平臺公司利用政府信用來(lái)擴大融資。同時(shí)，目前我國實(shí)體經(jīng)濟的發(fā)展面臨突出問(wèn)題，亟待調整投資結構產(chǎn)業(yè)結構。其次從債務(wù)風(fēng)險以及金融風(fēng)控角度考慮，也需完善相關(guān)政策。因此，如何做到政策的連續性，提高政策的嚴肅性，當是50號文和87號文件出臺的重要背景。50號文件“打補丁”打在哪兒？重點(diǎn)來(lái)看，50號文針對前幾年地方政府在公益性資產(chǎn)注入、變相放大政府財政資金杠桿、擴大項目融資和隱形增加政府債務(wù)等方面，明確提出了十四個(gè)“不得”的要求，并提出“地方政府不得以借貸資金出資設立各類(lèi)投資基金”。近幾年來(lái)，金融、投資機構為了引導地方政府多利用其資金，通過(guò)設立基金的方式把錢(qián)借給政府。這將造成兩個(gè)后果：一是資金本身具有較大風(fēng)險，二是此類(lèi)基金基本都是承諾固定回報或者政府回購，依然是政府債務(wù)。
此外，50號文規定，地方政府和所屬部門(mén)不得以文件紀要、領(lǐng)導批示的形式?jīng)Q定企業(yè)為政府舉債和變相為政府舉債。這是在原來(lái)政策基礎上進(jìn)一步細化，徹底堵死了融資的旁門(mén)左道。87號文件核心內容是什么？是在推動(dòng)PPP模式過(guò)程中，制止以政府購買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)規避財政預算的底線(xiàn)和10%控制的紅線(xiàn)，標志著(zhù)PPP模式要轉向更加規范的發(fā)展階段。規范的關(guān)鍵是如何運用PPP良好的政府和社會(huì )資本合作機制，在不斷提高政府投資效率的前提下，有效增強地方政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力。因此，87號文件目的就在于：規范地方政府融資舉債，規范PPP運作，防范地方財政風(fēng)險，完善中央對地方政府的債務(wù)監管。
新政下基礎設施投融資格局
主講人：劉飛
財政部和國家發(fā)改委PPP雙庫專(zhuān)家
錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛
近期50號文和87號文的出臺引發(fā)強烈反響，大家最關(guān)注的問(wèn)題是，地方政府債務(wù)的管理會(huì )不會(huì )影響基礎設施投資？實(shí)際上，按照新規，不能依靠地方政府信用融資，融資平臺公司可以依賴(lài)自己的信用合法融資，繼續正常做基建投融資。
對地方政府債務(wù)的管理，起始文件是國家的《預算法》。之后是43號文，進(jìn)一步深化了國家在《預算法》里的相關(guān)規定。所以從去年下半年開(kāi)始，87號文、88號文、50號文等一系列政策，其實(shí)都是在《預算法》以及43號文的指導下發(fā)出的。
在《預算法》以及43號文出臺以后，事實(shí)上我們國家基礎設施投融資的格局，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。地方政府在做基礎設施建設的合法資金來(lái)源途徑有四種：財政資金，發(fā)行地方政府債券，融資平臺合法融資和規范的PPP。而政府購買(mǎi)服務(wù)、政府購買(mǎi)工程和委托代建，均屬變相非法融資方式。50號文件目的之一是規范PPP。一個(gè)規范的PPP至少要具備五個(gè)特征：長(cháng)期合作，利益共享，風(fēng)險分擔；強調績(jì)效考核機制以及充分競爭和公平。此外，政府和社會(huì )資本方都需要高度重視PPP項目程序合法性。
只有做真的PPP和真的做PPP，才能實(shí)現推進(jìn)PPP的目的。做真的PPP就要把握PPP項目的基本特征，有效識別和劃定PPP的項目范圍。真做PPP需要嚴格按照PPP的操作流程，推進(jìn)PPP項目。
根據相關(guān)部門(mén)的統計，截至今年3月份，全國PPP簽約項目是4.7萬(wàn)億。預計2017年簽約的PPP項目將達到4萬(wàn)億規模，未來(lái)PPP發(fā)展還將繼續擴大，其趨勢有四個(gè)特征：規范化。PPP項目是政府和社會(huì )資本的合作，也就意味著(zhù)項目要全程接受政府的管理。跟政府合作的行為中，最大的風(fēng)險是政府不履約。政府不履約最大的原因是出現了不合法的事情，所以PPP項目一定要合規。PPP的運營(yíng)化。前幾年實(shí)施的大多數PPP項目都是以建設為核心的或以融資為核心。隨著(zhù)PPP的深入推動(dòng)，其目的是強化提升公共服務(wù)的供給效率，這意味著(zhù)必須提高運營(yíng)效率，而不是僅僅建設的效率，只有具備運營(yíng)能力才有可能更久地吸引政府。創(chuàng )新化。PPP實(shí)施過(guò)程中確實(shí)存在非常多的難點(diǎn)，包括財政可承受能力的限制、土地的供給等等。這就需要各方在現有的法律體系下找到合法適當的解決途徑，進(jìn)行創(chuàng )新。PPP的金融化。金融是血液，沒(méi)有金融資本參與的PPP是無(wú)本之木。PPP項目中融資不到位的原因是項目本身結構設計沒(méi)到位，也有可能是金融機構有多種風(fēng)險控制的原因，所以PPP項目首先要考慮融資安排。另外金融機構進(jìn)入到PPP是歷史的使命，盡管有許多困難使大部分金融機構躊躇不前，但一定是發(fā)展趨勢。
此外，下一輪融資平臺公司可以積極參與到PPP中來(lái)，跟政府建立適合的PPP關(guān)系是融資平臺公司繼續參與基礎設施建設的方向。
